邓祥瑞：看守所该归谁管，权力不可任性

邓祥瑞律师、教授

▍文 邓祥瑞

▍来源 微信公众号醒龙法律人

（一）

2017 年 6 月中旬，公安部在其官网上发布公告，就其起草的《中华人民共和国看守所法（草案）》，向社会公开征求意见，同时公布了所拟就的草案文本。

公安部此举在法律圈内引起了热议，其中意见最多的，是反对《看守所法（草案）》中继续由公安部主管全国看守所的规定，而主张看守所转隶国务院司法行政主管机关。其实，关于看守所归属问题的争议由来已久，历年来全国人大代表、政协委员以及学界翘楚多有呼吁，要求改变现有管理体制。按照著名刑事诉讼法专家樊崇义教授的说法，这是看守所立法的一个“牛鼻子”问题，至为重要。正因如此，湖南省律师协会在 2017 年 7 月中旬向公安部提交的《看守所法（草案）》修改意见中提出，鉴于看守所归属问题尚未形成共识，看守所立法条件尚不具备，建议暂缓推进。

(二)

关于看守所是否应当转隶司法行政机关，人大代表、政协委员、刑事诉讼法学界和律师群体已多有建言，可谓“前人之述备焉”，不乏真知灼见。

在依法治国的宏大叙事和时代背景下，“侦羁分离”是确保犯罪嫌疑人、被告人人身权利与诉讼权利， 完善社会主义刑事法治的必然要求；强化刑事司法制度改革、推进以审判为中心和庭审实质化，意味着必须加强对侦查权的制约、破除封闭式的侦查模式，同时加强辩护权，尽可能实现控辩平等，看守所脱离侦查机关而“中立”， 乃刑事司法制度改革的题中应有之义；公安机关作为最主要的侦查机关，担负着绝大部分刑事案件的侦查工作任务，而侦查利益客观存在，现有的看守所归属公安机关的体制正是刑讯逼供屡禁不止、冤假错案频繁出现的重要原因；也正由于侦查利益的客观存在，看守所归附于公安这个最主要的侦查机关，而权力必然扩张的本性注定了看守所无法承担人权保障的职能，从而导致刑事诉讼法规定的在押犯罪嫌疑人、被告人的人身权利和诉讼权利难以充分落实。

应当说，将看守所从公安机关剥离出来转隶司法行政机关，利大于弊，在理论上不难达成共识。

（三） 

但是，看守所实现转隶很难，估计比迄今为止所有刑事司法改革举措出台都难。难就难在公安机关上上下下不会同意。公安部闷声不响地搞出了《看守所法（草案）》，又独自张罗着征求意见，表明了看守所既有管理体制不容改变的立场。而在其大包大揽的背后，也隐含着一个目的，那就是先声夺人，掌控局面，不容有失。

毋庸讳言，在政法系统内甚至在整个国家机关体系中，公安机关都是一个强势的存在，体量大，地位特殊，话语权重。如果它不同意，事情就难办了。

公安机关强势的地位和话语权是与其体量的巨大联系在一起的。而自上而下的监所管理部门和看守所，遍布全国县级以上行政区划，是支撑公安机关强势地位的组成力量，公安机关自然不愿放手。既有体制下的看守所一直为侦查职能服务，转隶意味着动了公安机关的奶酪，公安机关自然不愿旁落。

看守监管系统本身是一支庞大的队伍，对于其中绝大部分干警而言，无疑更愿意留在相对于司法行政更强大的公安队伍之中。来自他们的反对声，也是不容小觑的阻力。平心而论，对于每一个公安民警而言，眼看着家底要分出去一大块，从情感上亦是不乐意的。还有就是那些当权在位的公安高层领导，他们除了个人情感，还面对着来自系统内的巨大压力。舆论的压力会强化他们“守土有责”的身份认同，而一旦“转隶”成为事实，他们将承受“无能”与“败家”的指责和骂名。 1983 年监狱管理转隶，即是如此。所以，公安高层的抵制和消极在所难免。

问题还在于，最高检、最高法和司法部也积极不了。司法部固然内心里乐观其成，但由于“转隶”客观上是一种“此消彼长”的对应关系，自然也不便明面上大肆吆喝。“两高”的领导与公安部掌门同朝为官，且党内地位低于后者，“转隶”与否又似是与其两家关系不大，犯不着得罪强势一方，自然也就难以秉公直言。当然，这是笔者“窃以为”，很可能是“以小人度君子”。

(四)

笔者乃一律师，以刑辩为主业。职是之故，与看守所多有接触，有些经历，难以释怀。

执业歧视无处不在。几年前去张家界某看守所会见一在押官员。该所建在山顶，小马路进出，会车极难。我初来乍到，不明就里，驱车而至，被门卫告知律师的车拒入，交涉无果，退而要求进门掉头，亦不允。最后只得在路人指点下左磨右蹭，硬是在方寸之地让汽车“华丽转身”，险象环生。前不久，有岳阳律师爆料，他正在会见之时， 公安办案人员来提讯，看守所竟然强行中止其会见，让“后来者居上”。此事在微信群里传开后，有其他律师反映也有类似遭遇，竟不是个例，令人唏嘘。

前年去湘南某市办理一“涉黑”辩护案。直到审判阶段， 去看守所会见仍需所长请示“专案组”同意。在“黑老大”专用的讯问室，隔离栏竟然辟有小门，供讯问人员进出与“黑老大”“亲密接触”。质诸所长，答复竟然是市局领导“指示”的。

早几年办了一起与“涉黑”并案审理的贩毒法律援助案， 5 名贩毒涉案人员在庭上均指称，他们被拘捕的前 5 天，羁押与讯问地点均不在看守所，但看守所的入所登记和提讯登记又均在看守所。只不过这些登记都是“所长” 包办，无意中露了马脚。本人在庭上问，有谁见过五星级酒店老板天天在前台收银？众皆默然，但人人心知肚明。

今年初去湘北某市会见一涉嫌非法拘禁案的嫌疑人被拒，理由是侦查人员“天天提讯”。笔者找所长交涉，祭出“ 48 小时必须安排会见”的法律规定，甚至投诉到省公安厅和省检察院，但所长表示“很为难”，他也只能向市局领导反映。后来所长商请“专案组”出具一纸“涉嫌特别重大贿赂”的函，釜底抽薪，干脆断了会见的路。借用一句网络语，真是“厉害了 Word 哥”。

个人管窥，看守所仍由公安节制，于刑事法治确有大碍。

(五)

《 看守所法》 与刑事诉讼法关系极为密切。我国《刑事诉讼法》经过 1996、 2012 年两度修订，在加强人权保障和推进刑事诉讼法律制度文明化方面，迈出了巨大的进步。这些进步需要配套的法律法规予以落实，《看守所法》即是其重要的方面。在人权保障与打击犯罪并重的司法理念、 语境之下，看守所是刑事诉讼中人权保障的重要环节，看守所立法理应顺应刑事司法改革的总体要求。 从这个意义上，看守所立法不应视同“部门立法”，不宜由公安部单独负责起草。

一个显明的事实是，看守所继续归公安机关管理，既有的弊端无法消除。如同父子之间，如果父亲授意或者默许儿子干的事，就谈不上管束和责罚。 因此，公安部起草的《看守所法》所配置的“内部监督”，很容易沦为一纸虚文。而看守所隶属于司法行政，则可以保持“中立”地位，能够拒绝配合侦查利益需要，有利于减少屡禁不止的刑讯逼供和冤假错案， 而且还可以促进侦查行为规范化、法制化。

人们现在担心的是，如果中央“深改组”和国家权力机关掉以轻心，没有决策者对公安部说不，公安机关主管看守所这一体制将以立法的形式得以沿袭。虽说法律制定以后也可以修订，但这种折腾确是无益和不必要的，而且还耽误事。

当然，看守所转隶与否，自有“肉食者谋之”，只是法乃国家重器， 希望有司三思而行，切莫任性、草率。

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